Difesa europea: da Monnet ai giorni nostri

La politica europea di difesa a volte affiora in superficie, a volte scorre sottoterra fino a fare perdere le tracce. In coincidenza non casuale con il recesso del Regno Unito, sta riprendendo tono per divenire un punto attorno a cui rilanciare l’Unione europea, Ue.

E d’altronde certe dichiarazioni del presidente statunitense Donald Trump, corrette solo in parte dal suo vice Mike Pence, lasciano intendere che Washington sarà meno propensa a prendersi cura delle esigenze europee e chiederà un diverso burden sharing in seno alla Nato.

All’origine fu Jean Monnet

Jean Monnet fu tra i primi a delineare concretamente il processo di costruzione della difesa europea. Dopo la guerra – pensava -, l’Europa dovrà riordinarsi attorno a forme di cooperazione multilaterale e cedere una fetta di sovranità in materia di difesa per trovare uno spazio nello scenario dominato dalle grandi potenze Usa e Urss.

L’esigenza si accentua quando gli Stati Uniti cominciano a spingere per il riarmo della Germania Ovest al fine di contenere l’espansionismo sovietico in Europa. Il riarmo tedesco sarebbe possibile ponendo la nuova Wermacht sotto la direzione strategica europea.

La Francia non è pronta ad accettarlo. Monnet propugna allora “un’azione dinamica che trasformi la situazione tedesca e orienti lo spirito dei tedeschi, a non cercare un regolamento storico sui dati attuali”. Di qui il Trattato Ceca (Comunità europea del carbone e dell’acciaio, 1951) ed il conseguente progetto Ced (Comunità europea di difesa).

La Ced cade, il tema s’inabissa

La Ced cade all’Assemblea francese sulle convergenti riserve della destra gollista e della sinistra socialista e comunista. Nel 1954 il tema della difesa europea s’inabissa per lasciare spazio ad altre forme di cooperazione.

L’Europa, conquistata alla logica dei blocchi contrapposti, si adagia nel quadro Nato ed affida le chiavi della difesa agli Stati Uniti. L’Ueo (Unione europea occidentale, 1954) allarga la vecchia Unione dell’Europa occidentale a Germania e Italia, le potenze sconfitte.

Il quadro Ueo è intergovernativo, non consente evoluzioni significative se non quella d’inserire la Germania Ovest in un meccanismo di sicurezza per ritrovare “the full authority of a sovereign State”. Il deterrente nucleare resta nelle mani degli Stati Uniti, Francia e Regno Unito si dotano di un arsenale decisamente più modesto.

Nei primi Anni Novanta il collasso dell’Unione Sovietica e l’ascesa al potere del tedesco Helmut Kohl e del francese Francois Mitterrand, nonché l’unificazione della Germania, valorizzano l’Unione politica europea. L’ultima campagna condotta dagli Stati Uniti, esistendo ancora l’Unione Sovietica, è la prima Guerra del Golfo contro l’Iraq.

Poi lo scenario muta, la fine della guerra fredda pone nuove sfide all’Europa. La Comunità si trasforma in Unione con il Trattato di Maastricht (1993), che disciplina il complesso della proiezione internazionale attorno ai pilastri della politica estera e di sicurezza (Pesc) e della politica di difesa (Pesd). Ambedue i capitoli preferiscono l’approccio intergovernativo al classico metodo comunitario. La Pesc si avvia subito, la Pesd è rinviata ad un futuro remoto: si realizzerà, se e quando, a termine.

Il lascito di Maastricht

Un progetto significativo è la creazione dell’Agenzia europea della Difesa (Eda), grazie alla quale dovrebbero incontrarsi industria e apparato militare. Resta il nodo politico di fondo: il rapporto con la Nato e con gli Usa. In seno all’Unione si fronteggiano gli atlantisti e gli europeisti. Il metodo intergovernativo che regola la materia consente ai primi di bloccare il dibattito nei confronti di tutti.

Il lascito di Maastricht è comunque determinante. La cooperazione in materia di politica estera è codificata nel Trattato. La difesa rimane sostanzialmente riferita all’Ueo, in seno alla quale viene congegnato il modello di peacekeeping europeo con le missioni cosiddette di Petersberg. E così, nel 1999, i capi di Stato e di governo presenti al vertice di Washington accettano la possibilità per l’Ue “to take decisions and approve military action where the Alliance as a whole is not engaged”.

La formula è ambigua e riceve conferma dalla prassi dei successivi accordi Berlin plus, riconducibili a una particolare categoria di accordi internazionali attraverso i quali certe missioni sotto l’egida Nato possono essere assunte dall’Ue (ad esempio, missione Concordia in Fyrom).

Il rilancio dell’Ue parte dalla Difesa

Il Trattato di Lisbona (2009) interviene sulla materia con un approccio organico, sancisce la scomparsa dell’Ueo a favore di modelli di peacekeepinge peacebulding propri dell’Unione. Le norme in materia di sicurezza e difesa comune (Psdc) sono inserite nel capitolo sulla politica estera e riconducibili all’onnicomprensivo concetto dell’azione esterna dell’Unione. Tale azione si sviluppa secondo un modello di “competenze attribuite” e mediante il concreto esercizio di attività da parte dell’Unione al posto degli Stati membri.

EAATTC 15-2

La Psdc potrà condurre ad una vera e propria difesa comune solo quando “il Consiglio europeo, deliberando all’unanimità, avrà così deciso” (art. 42 Tue). Le cooperazioni strutturate permanenti dovrebbero divenire le piste principali verso la difesa integrata. La sfida riguarda l’emancipazione dal modello configurato attraverso la Nato, ma senza che ciò comporti il definitivo declino dell’Alleanza.

Il dibattito oggi a Bruxelles riguarda i profili giuridici e politici della difesa. Sul piano giuridico, sono da chiarire la soggettività dell’Unione in tale ambito e il quadro delle regole derivanti dal diritto internazionale. Sul piano politico, lo svantaggio di rinunciare a quote di sovranità va soppesato con il vantaggio d’imputare la difesa all’Unione in quanto tale.

La difesa incrocia sia, ovviamente, la proiezione esterna dell’Unione sia la politica domestica. Fronteggiare certe minacce alla sicurezza richiede adeguate capacità di analisi, prevenzione, reazione. Lo strumento militare integrato risponde alla domanda di sicurezza delle popolazioni europee e alla lettera del Trattato. Sicurezza e difesa sono elementi complementari. Con questa didattica istituzionale l’Europa può continuarea scrivere il libro della storia, altrimenti si consegna all’archivio delle buone intenzioni.

(Cosimo Risi e Alfredo Rizzo via Affarinternazionali.it)


Foto sotto al titolo: EDA cc-by-sa
Foto EDA cc-by-sa

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